国际通行控烟手段中国失灵 卷烟为何税涨价不涨

国际通行控烟手段中国失灵 卷烟为何税涨价不涨 更新时间：2010-1-19 13:44:53 　　国际公认的最有效的控烟手段在中国却失去了效力。这不禁让公共卫生专家和控烟人士心急如焚。近日，清华大学国情研究中心主任胡鞍钢上书国务院，提出中国应在提高烟草税的基础上相应上调卷烟价格，税价联动，才能在保持财政增长的同时减少烟草危害，保护公众的健康和利益。

2009年5月，财政部和国家税务总局联合下发了《关于调整烟草产品消费税政策的通知》，将甲类卷烟的从价税税率由原来的45％调整为56％；乙类卷烟的从价税税率由原来的30％调整到36％，卷烟批发环节还加征了一道从价税，税率为批发价的5％。

此举在当时颇得各方的嘉许。国外的经验表明，提高烟草税，一方面可以增加政府财政收入，充实国库；另一方面可以使卷烟价格上涨，令烟民减少相关消费，从而达到控烟的目的。其效果在许多国家得到验证，世界卫生组织也将之视为最值得推荐的举措。然而，它在中国却不灵了。

半年多过去，烟草利税收入大幅上升，自然欢喜了官家，而烟草价格却无明显上涨，甚至整体还有下滑，这愁煞了公共卫生专家和控烟人士。“税动价不动，控烟难成功。”胡鞍钢对记者说。同时，他还指出，提高烟草税会损害国民经济是一个拙劣的谎言。

烟企内部消化税收效应

2009年，除了中国之外，乌克兰、冰岛、希腊、泰国等都提高了烟草税率。英国更是一年内两度上调。美国则将烟草税从每包39美分提高到1.01美元，作出历史上最大幅度的调整。

“和中国的情况不同，美国人非常熟悉烟草税。因为美国的州政府只要缺钱，首先想到的往往都是烟草企业，民众的支持率也是最高的。”无烟草青少年运动中国项目主任李淑珊对记者说，烟草的原罪性质决定了人们的态度，而烟草税的可预测性和正外部性也促使政府做加税选择。

国际科学研究表明，烟草价格提高10％，高收入国家总体卷烟消费就会减少约4％，发展中国家总体卷烟消费则会减少8％。因此，提高烟草税和烟草制品价格被认为是有效防止儿童开始使用烟草制品，并鼓励烟草使用者戒烟的办法。控烟人士也一直呼吁中国政府能有所行动。

2009年5月，中国政府宣布调整烟草税。之前，全国财政收入经历了连续7个月的同比负增长，而支出却在刺激经济的需要下迅速增加，国库压力非常大。“政府选择在这个时机出台调整烟草产品消费税的政策，显然是有着缓解财政压力的意图。”胡鞍钢说。

事实上，在增加财政收入意义上，此举的确效果显著。今年1月14日，国家烟草专卖局举行新闻发布会称，2009年，烟草行业工商税利达到5131.1亿元，同比增加559.3亿元，增长12.2％；其中实现税费4163.4亿元，同比增加864.6亿元，增长26.2％。

可是，人们期待的控烟效果却没显现。据市场反应，烟草税调整后，除个别高档香烟提价，绝大多数烟草产品的批发、零售价格并未改变。“换句话说，新政未能对烟民造成更重的经济压力。烟民缺少戒烟或少吸的动力，烟草税的提高也就无法达到降低吸烟率的目的。”新探健康研究中心副主任吴宜群对记者说。

这种结果早有人意料到。2009年6月，中国疾控中心副主任杨功焕在接受记者采访时表示，中国的调税方案仅仅调高了高价烟的税率，对低价烟没有大动作，甚至还有部分下降。“这就大大削弱了控烟的效果。价格对低收入群体才有明显作用。吸高价烟的人根本不在乎涨一块两块。”她悲观地说，新税率对控烟而言只是个空心汤圆。

不幸言中。

“分类定税本身就是一场阴谋”

上个世纪80年代以来，我国尽管对烟草管理体制进行了多次改革，但是烟草业仍然是中国市场化程度最低的行业之一。目前，按照《烟草专卖法》的规定，中国烟草行业实行统一领导下的专卖制度，从烟草的种植、收购到烟草的生产、销售都实行“一条龙”管理。这种体制被认为决定了烟草行业的基本面貌，也决定了烟草税在中国的蹊跷命运。

吴宜群说，政企合一的国家专卖制度，一方面使烟企获得了巨大的垄断利润，并形成一个特殊的利益群体；另一方面使烟企能够享受到政治权力带来的裨益，影响政府宏观决策，假公权之手充分保护自己的私利。“这一点在这次烟草税上调上看得一清二楚。”她说，“为什么中国烟草能够税升价不涨？烟企得到的是暴利，有足够的财力消化；为什么中国烟税可以只调高价部分？最大的烟企――烟草公司实际上也是政府部门烟草专卖局的另一个牌子。”

国家税务总局税收科学研究所的研究人员曾经以河南最畅销的“金黄帝豪”为例分析过烟草利润的分成情况：一箱“金黄帝豪”到消费者手里的零售价格是25000元，而其成本大约是6225元，毛利润18775元。其中，烟厂赚2500元，商业环节赚5223元，国家税收拿去8652元，烟草零售户赚2400元。即，烟厂和零售大约各占13％，烟草公司占28％，税收占46％。显而易见，除了税收，烟草公司拿去了绝对大头。

“面对如此暴利，即便它带有原罪性质，烟草企业也不可能自动放弃，而且还会利用既得利润拼命维持。”吴宜群告诉记者，在我国批准《烟草控制框架公约》时，国家烟草总公司就公开宣称过各种应对之策，其中重要的一条就是用高价烟得到的利润补贴低价烟，使低价烟的价格维持稳定，进而保持行业生命线――烟民的增加，至少是不减少。

“这样就可以理解，为什么2009年烟草税上调分甲乙两类，同时还调整了甲乙两类的标准。这样不仅满足了政府的财政需要，也最大限度地维持了烟民消费的稳定，保护了烟草行业的生命线。”吴宜群说，将甲乙类卷烟分界线从50元提高到70元,并以此设定税率，本身就是一场阴谋。

实际上，烟草税只是人们关注烟草管理体制一个新切口。在每年的全国“两会”上，身为代表、委员的公共卫生专家都会提交议案提案，要求国家彻底改革烟草管理体制，不要以人们的健康为代价获取不正当利益，也不要让生产烟草的烟草总公司去做控烟工作，这是不可能做好的。

“虽然现在看起来我们改革的要求很难被满足，但是我们仍然不能放弃体制上解决问题的希望。”全国政协委员马大龙对记者如是说。

专家呼吁政府直接出手提价

胡鞍钢相信经济手段更能起到立竿见影的效果。日前，他上书国务院称，不管出于保护人们健康的目的，还是出于履行国际公约的需要，都必须采取进一步的政策措施来控烟。胡鞍钢建议的措施是，烟草税上提，也要保证烟草价格随之上涨。即税价要联动。

“在中国，税收、价格等手段是有效的控烟策略，但在实施过程中必须税价联动，单纯调整税收难以达到控烟目的。”他的理由是，实现“以税控烟”是有条件的，第一个条件是增加的税收能够反映到价格上，第二个条件是消费者对卷烟价格的敏感性较高。这两个条件在2009年调税中都不具备，控烟效果不彰也在情理之中了。

针对上述情况，他建议，在烟草专卖体制下，政府有可能通过各种手段直接提高烟草产品价格，这是其他国家所不具备的优势。调价除了遵循从量原则之外，还应与此次消费税的调整相关联，即“税价挂钩”，以保持政策的协调性和一致性。经过经济学测算，胡鞍钢还具体指出，可以对甲类烟的价格每包提高3元，乙类烟每包提高5角钱。“提价后，应增加卷烟行业的利润上缴额度，将新增利润直接上缴到中央财政，用于支持控烟和其他健康卫生事业。”

胡鞍钢还强调，尽管中国此次提高了烟草税率，综合计算将烟草税占零售价的比例由40％提高到了48.7％，但与国际烟草税负的平均水平相比，还有很大的提税空间。建议政府在未来不断出台提高烟草消费税的政策，到2012年将烟草税负提高到65％；并建立“税价联动”机制，使税率的提高反映到价格上，达到控烟的目的。

对于烟草业宣称的提高烟草税会损害国民经济的说法，他认为，这是拉大旗作虎皮、危言耸听。胡鞍钢说，作为一种以人们的健康为代价的行业，其缩减在全球都是大势所趋，而且烟草成瘾性注定了烟草需求的任何降低都是一个极其缓慢的过程，它会留给各方足够的时间进行有效的转型和替代。“一个负责任的政府应该算国民幸福的大账，而不该被烟草利益所捕获。从长远看，烟草业早限制早好！”

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