“土地换户口”须慎重

“土地换户口”须慎重 更新时间：2011-1-2 11:54:22 　　访国务院发展研究中心副主任韩俊

不久前召开的中央农村经济会议进一步明确了“支农、惠农”的大方向，要求继续加大“三农”的投入。但在城市化进程不断加速的当下，地方政府征用农地进行开发建设时，经常遭遇各种矛盾和纠纷，2010年以来，重庆、河北等省市在城乡统筹过程中，均采取了“土地换户口”的政策，外界一时议论四起，赞成者有之，质疑者更多。

城乡统筹，如何平衡“城”和“乡”的关系？“土地换户口”是否可取，户籍改革究竟应往何处走？

在日前北京举行的CCTV财经频道“县域经济发展高层论坛”上，国务院发展研究中心副主任韩俊就此发表了自己的看法。

“土地换户口”是一种歧视

《中国经营报》：近年来，地方政府有很强的城市规模扩张冲动，新城扩建中的土地征用是城乡矛盾的聚集点，部分地方政府采取“土地换户口”的方式，试图化解这些矛盾，对此你怎么看？

韩俊：这个问题外界确实非常关注。我认为，“三农政策”的难点、焦点，可以说仍然在土地上，我们必须进一步明确土地政策改革的方向，防止在高速的工业化、城镇化过程中侵犯农民土地权益的现象不断蔓延。对此我归纳了四句话：

第一句是“土地定权、农民定心”。明确界定土地权利，是完善土地制度的一项最基础性的工作。十七届三中全会决议要求赋予农民更加充分而有保障的土地使用权，土地承包关系长久不变。长久不变是什么概念呢？就是现有承包协议到期以后，就自然延续下去了。所以，有的地方政府让农民放弃土地，只按第二年田地里收益来补偿农民，这是不符合国家政策的。

第二句是“农地农用”。要防止在农业人口稳定转移之前，出现大规模的土地兼并现象，让农村集体成立的公司法人成为农业的经营主体，把各个村庄的农民变成这些公司的农业工人，在土地流转的过程中，要确保农民的家庭经营占主导地位。

第三句是“家中有地，进退有据”。农民进城落户定居以后，是不是要放弃承包地和宅基地，一定要强调自觉自愿，不能够把”双放弃作为农民进城落户定居的先决条件，更不能要求农民在进城落户以后退出承包地和宅基地。温家宝总理在中央经济工作会议上明确讲，拿承包地换户口，一定要严格遵守现有的法律法规，不能搞强制命令。

第四句话是“土地收益，城乡共享”。要按土地的市场价值对被征地的农民进行补偿，城市建设缺钱，能不能主要靠开发经营农村的集体建设用地来筹措？我认为不能。所谓城乡统筹，不是说把农村的地挪到城里来，有了钱再搞城市建设，我认为这不符合统筹发展的根本理念。

《中国经营报》：那么户籍改革的具体方向应该是什么？政府在统筹城乡发展过程中，如何接纳从农民变成市民的这部分新居民？

韩俊：农民工变市民，绝对不是简单地改写一个户口本，农民工“市民化”的过程，实质上是公共服务均等化的过程，户口本的改变是“形”，公共服务是“实”。这就涉及到户籍制度改革的方向。第一，不能把在城市落户与放弃农村的承包地和宅基地挂钩；第二，今后户口跟公共服务要逐步脱钩，城乡统筹不能只把农民“统”到城里来，现在很多地方提出让农民拿土地换户口，换城市住房，但按照现在的法律，宅基地是农民的一项财产权利，而户口背后有很多公共服务，如教育、医疗、社保等等，让农民拿着土地的财产权利去换户口和公共服务，这是对农民新的歧视。

王岐山副总理当年担任北京市市长时曾说过一句话，我不光是户籍人口的市长，我是在这个城市里工作、学习、生活的所有人的市长。所以说，各级城市要以开放、包容的胸襟，对农民工这个群体的态度一定要由管制转变为服务，从排斥转变为容纳，真正做到权利平等，只有这样才能真正建成和谐稳定的社会。

支农不能单靠中央财政投入

《中国经营报》：2004年以来，中央已经连续7年出台“三农”一号文件，2010年，中央财政安排“三农”投入达到8000多亿元，不久前的中央农村工作会议上，也明确要求加大支农投入。但值得注意的是，很多地方政府依然抱怨“三农”资金投入力不从心，对此你怎么看？

韩俊：这几年中央财政在农村投入资金很多，增长速度很快，但是我认为，跟目前庞大的农村人口规模相比，中央财政用于“三农”的支出还是不够的。实际上，现在“三农”资金投入才占整个中央财政支出的10%，比重并不高，还应该再提高一些，增速再快一些，因为每提高一个百分点，增加投入就是七八百亿元了，还是比较可观的。

但要解决支农资金的问题，不能仅仅依靠中央财政投入，应该拓宽“三农”投融资的来源渠道，创新农村发展的投融资体制问题，也就是解决“钱从哪里来”的问题。

2010年中央预算内基本建设投资是3926亿元，而金融危机之前只有2000多亿元，在2010年基本建设的投资中，用在农业和农村建设方面的有1600亿元，其中六七百亿元用在水利上。

如果地方政府仅仅把目光盯在中央财政预算内的投资上，我认为现在农村的水电路、教育、医疗、卫生、文化方面的资金缺口是没法弥补的。2010年一到三季度，地方政府的创新收益高达1.68万亿元，土地融资为各项建设提供的资金是3.4万亿元，我们不仅要增加财政预算内的支农投入，还应该把各级政府的土地收益也划出一部分用来支农，起码收益增量部分要优先用于支持农业和农村的发展。

《中国经营报》：上面你提到应该拓宽“三农”投融资的来源渠道，你认为该如何拓宽？目前农村金融改革的现实情况是怎样的？

韩俊：近年来农村金融改革取得积极进展，但我认为步子还不够大，实际上农村金融改革还是严重滞后的状态。我报几个数据可以佐证：到2010年6月底，全国农村新增贷款有一个统计，农村信用社是5691亿元，农业银行是1732亿元，邮政储蓄银行是244亿元。我们这两年一直在呼吁要加快发展新型农村金融机构，但到2010年8月末，全国新型农村金融机构只有271家，其农户贷款余额只有123亿元，小企业贷款余额只有189亿元，现在全国组建了190多家小额贷款公司，它们的贷款余额不过1249亿元。

以上这些数据说明什么问题呢？说明靠新型的农村金融机构、村镇银行是解决不了大问题的，发展太慢了，要解决农民贷款难的困扰，我认为对农村信用社等农村金融机构，还要继续给予特殊的优惠支持政策。

我认为，政策性金融在中国的作用，在农村发展方面的作用，远远没有发挥出来。2007年国家允许农业开发银行开办农业综合开发贷款和农村基础设施建设方面的贷款，到2010年8月末，累计发放将近4000亿元，其中农村基础设施贷款2793亿元，比发改委一年的1600亿元预算内的投资设施规模要大。这就需要我们在实施支农政策时，在资金来源、税收优惠、财政贴息担保等方面，对农业政策性金融业务实行差别化对待。

要拓宽三农融资渠道，还可以考虑如何利用农村庞大的建设用地，如果农村建设用地可以用来抵押贷款，就可以撬动各种资金流向农村。

调查

八成进城农民工不愿放弃承包地

2010年，国务院发展研究中心农村经济研究部在全国做了一个大型调查，走访了6300多万农民工，问他们两个问题：你在城里落户以后，愿不愿意放弃承包地？愿不愿意放弃宅基地？

对于承包地，80%的人回答是不放弃，只有2.6%的人同意无偿放弃，还有6.6%的农民工表示，只要给补偿的话，可以放弃。对于宅基地，67%人说不放弃，只有4.7%的人说，有补偿的话可以放弃。

主持此项调查的韩俊认为，在中国应该明确一个基本底线，那就是让农民彻底放弃承包地和宅基地进城落户定居这条路，今后二三十年内是走不通的，所以地方政府让农民落户进城定居时，千万不能老打这方面的主意，因为承包地和宅基地绝不是国家给农民的福利，而是农民祖祖辈辈积累下来的财产，我们今后的改革方向，应该是不断强化农民拥有土地的权利。

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