土地收入20年涨100倍背后：地财政野蛮生长

土地收入20年涨100倍背后：地财政野蛮生长

摘要

1994年之后，地方政府纷纷加快土地有偿出让制度的推进，土地开始成为政府生财、招商、引资的重要手段 [ 从1999年至2015年，这十七年是中国历史上土地资产化最为迅猛的年代，全国土......1994年之后，地方政府纷纷加快土地有偿出让制度的推进，土地开始成为政府生财、招商、引资的重要手段

[ 从1999年至2015年，这十七年是中国历史上土地资产化*为迅猛的年代，*土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。 ]

“劳动是财富之父，土地是财富之母”，马克思曾在《资本论》中引用威廉・配第的这个观点，当今劳动是财富之父已少见人讲，但土地是财富之母这话用在房地产市场上再贴切不过。

2014年*土地出让收入达到创纪录的4.29万亿元，已经是1995年的100倍。我国建国后土地有偿出让虽然肇始于1987年的深圳，但1994年却是一个更重要的年份，一是分税制开始推行，缺钱的地方政府有了卖地冲动；二是中央要求政府要垄断土地一级市场，地方政府逐渐成为*卖家。

两个因素相叠加，一个既想卖地，又能*卖地的实体出现了，“土地+财政”这才算是正式登上历史舞台。

有偿出让的几种部门诉求

1987年12月1日，深圳进行了1949年之后的*场土地拍卖会，在*敲响了拍卖出让土地使用权*槌，为国有建设用地的有偿出让开了先河，土地终于开始作为一种商品进入了市场。

这一行为直接促成了宪法的修改。1988年4月，七届*人大*次会议通过了《宪法修正案》，根据该修正案，删去了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”这一内容。

同年12月29日，七届*人大常委会根据宪法修正案通过了关于修改《土地管理法》的决定，删除了“禁止出租土地”，并增加“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。

管理城市土地的一部重要法律《城市房地产管理法》也于1994年7月正式出台，该法对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。

为何当时要推进土地使用制度改革，2006年6月，原国家土地管理局*任局长王先进在接受国土资源部网站采访时曾表示，当时的大背景是，随着改革开放的深入，为了适应*经济体制改革的形势发展，各方面都在呼吁改革土地使用制度，但是，各方思路并不一致。当时，建设部门主要考虑，城市建设资金不足，想从土地上收回点钱，补充城建经费不足；特区深圳考虑的是如何通过改革来吸引外资；而土地部门主要考虑的是，要想管好土地，不能只用行政手段，还得用经济手段。

高层：要垄断一级市场

虽然土地有偿出让开始逐步推行，但此后中国土地的资产变现过程并非直接走上了康庄大道，大多数城市政府还是采用无偿划拨的方式供地。

《中国土地年鉴1996》第60页提及，1995年*通过出让方式提供用地43403公顷，出让用地占到非农业建设用地总量的25%。也就是说，到了1995年，划拨用地总量依然是大头。

1994年中国开始推行分税制，地方政府的税收和事权比例日益不相符，在缺少资金的地方政府眼中，土地这种商品的重要性开始更显现。

《中国土地年鉴1997》398页提及，从1987年到1995年底，*30个省区市出让土地为15.65万公顷，收取土地出让金2148.5亿元。土地使用权转让、出租、抵押日益活跃，土地市场初步形成，促进了土地资源的优化配置和社会经济的发展，土地资产效益在国民经济建设中发挥了重要作用。

土地成为一种商品能卖钱，分税制下的地方政府也缺钱，“土地财政”这时就顺理成章地出现了吗？

并非这么简单，当时地方政府尚未垄断土地的一级市场，也就是说土地市场上的卖方不一定是政府，卖地的钱并不一定归地方政府所有。所以，即便地方政府有卖地冲动，但还没有完全具备垄断的权力。

上世纪90年代初期，中国的土地分配和使用过程中出现了“隐性市场”，即不少机构和企业将无偿划拨所获得的土地资源倒手变卖，此外，集体非农建设用地自发交易突出，土地投机屡有发生。

在监管者看来，“土地隐性市场比较活跃”，这些行为都造成了土地资产大量流失。

为此，监管层土地资源与资产并重管理，在土地出让环节逐渐从无偿划拨向有偿出让过渡，在土地供应方面，从多主体逐渐向政府垄断一级市场过渡，在集体非农建设用地使用问题上，逐渐收紧政策，除了个别情况外，多数企业和机构如需要建设用地，只能去国有建设用地的那个市场上满足需求。

1994年8月30日至9月2日，*次*土地使用制度改革工作会议在北京举行，此后，中国政府开始加大土地使用制度的改革力度。

在此次会议上，有高层发言指出，土地作为资产是我国经济建设和发展的一笔巨大的财富。与发达国家相比较，我国的经济和综合国力在一些方面存有较大差距。目前我国发展经济和进行现代化建设的*大制约因素之一就是资金不足。通过坚持土地有偿使用制度，试行土地使用权出让和转让、充分发挥土地资产巨大效益，完全可以积累大量资金。因此，今后我们只要珍惜、合理利用好这笔巨大的土地资产，做到保值增值，就能为我国现代化建设积累更多的资金。

土地资产的效益体现也有数据做支撑。有数据显示，1994年前，凡是推行土地使用制度改革的地方，每年都有一笔来自土地资产的收益，少则几千万，多则几亿甚至几十亿。上海市1992年收取土地出让金10 多亿元，广东省1992 年至1993 年共收取出让金205亿元。在土地市场活跃的深圳、珠海、福州、厦门、海口、威海、昆山等沿海城市，土地出让收入已成为当地政府财政的重要支柱。在内地，黑龙江省通过开展土地使用权出让和清理整顿土地市场，几年来共收取土地收益15亿元。四川省广汉市1991年推行土地使用制度改革以来，每年土地收益在1000万元左右，占该市财政收入的25%以上。

地方政府如何看待“地财政”

1994年的这次*别会议召开，地方政府纷纷加快土地有偿出让制度的推进，国土收益的效应也进一步得到体现。在收获真金白银的同时，已经逐渐有地方将此称为“地财政”。

一位原国务院领导曾在“土地日”五周年(1995年)发表署名文章称，各级人民政府要进一步深化土地使用制度改革，加强对土地资产的管理，规范土地市场，逐步形成运用市场优化土地资源配置的运行机制。国家要垄断土地一级市场，扩大国有土地有偿使用范围，严禁对原划拨土地进行非法交易。

原山西省土地局所上报的“1995年山西省土地管理工作概况”中提及，1995年，全省各级土地管理部门把组织好国土收益工作作为全年工作的重点，投入了很大的精力和力量，创造了10月底提前完成省政府下达的5亿元任务，12月底国土收益达到5.7786亿元，年收益总量较1993年(9700万元)增长5.96倍，较1994年(6385万元)增长9.05倍的优异成绩。

“1995年全省土地出让纯收益计划指标为2亿元，实际完成2.996156亿元，超收9961.56万元。”该材料中称。

类似的情况还有山东。“1995年山东省土地管理工作概况”材料中提及，1995年全省土地出让面积占土地供应量的比重由上年的20%提高到40%左右。全省出让土地5670幅，面积2879公顷，合同出让总价款15亿元，其中土地纯收益近5亿元，另外，土地使用权转让、出租、抵押总金额7.7亿元。

“土地开始成为政府生财、招商、引资的重要手段。”上述材料称。

湖南省在1995年该省土地使用制度改革工作会议上要求发挥土地资产效益，完善生产要素市场，确保国有土地资产保值增值。此次会议确定该省“九五”期末，建设用地拍卖，招标出让要占整个出让的40%以上；有60%以上的县市“地财政”收入占当地财政收入的20%以上，全省土地收益超过60亿元。

这个“地财政”的描述十分贴切，并且在随后的20年时间里逐渐野蛮生长。按照《*财经日报》的计算，从1999年至2015年，这十七年是中国历史上土地资产化*为迅猛的年代，*土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。

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