收紧国资监管 新审计法重塑商业环境

收紧国资监管 新审计法重塑商业环境 更新时间：2010-3-1 0:10:05 　　新《审计法实施条例》5月1日起实施

在国外，虽然参与政府项目的私企也会受到审计调查，但是对于大多数私营企业来说，可以根本不用考虑审计法律的相关规定，因为涉及国家预算的审计法基本上与它们毫不相干。而在中国，由于大量国有企业的存在，繁衍生息于国有企业生态链上的诸多私营企业，包括外资企业，就已经在无形中与国家审计产生了关联。日前公布新修订的《审计法实施条例》让我们看到，一场重塑企业商业环境的审计大幕正在徐徐拉开。

距离2010年5月1日新《审计法实施条例》正式实施的日子只剩两个月，在人们的普遍印象里，审计法律法规只会涉及国家预算资金。然而，在不少人对这样一部带有诸多行政色彩的法规仍还表示着极大的漠然之际，敏感的商业人士已经开始嗅到新法给商业环境带来的巨大变化。

“新法的审计范围已经扩大到了私营企业和外资企业，与此同时，审计手段正在变得多样化，审计强度正在增加，原有的可以钻空子的法律空白被新法给补了缺。”一位不愿透露姓名的企业家有着这样的理解。

新法在不经意间，正在通过加强对国有资产的监督管理影响国内企业商业运作的方式。

私营企业、外资企业将被纳入审计范围

影响企业：全部或部分依赖于各级政府资助项目的所有企业，以及会计师事务所、审计师事务所，包括跨国事务所，如安永、德勤、普华永道、毕马威四大会计师事务所。

“区别于旧法，新法最大的变化就是明确细分了具体项目的审计，在法律层面上确定了‘财政性资金’所涵盖的具体内容，即凡是全部或部分使用政府投资的项目，不管资金来源是预算内投资资金、专项建设基金还是政府举债筹措的资金，均属于各级政府审计部门监管的职权范围。” 北京市辽海律师事务所高级律师谷辽海告诉《中国经营报》记者。

一位多年活跃于审计一线的负责人李军告诉记者，“以往由于缺少法律上的明确规定，审计工作常会遭遇多重阻碍，有些审计最终无法进行下去。”

新法彻底改变了这一状况，但也给全部或部分依赖于各级政府资助项目的所有企业带来了新的挑战。

据了解，今后，凡是参与公路、隧道等国家基础设施相关行业建设的企业都会受到或多或少的影响。而这些多属于国家投资的项目不但涉及到勘察、设计、勘探、安装、建筑、施工、监理、咨询、运输等各行各业的服务供应商，也涉及到化工建材、电缆机电、橡胶塑料、钢铁水泥、机械电气等各行各业的产品供应商。

“这些企业，无论其性质如何，随着条例的实施，均将进入政府审计的范围，各级政府的审计部门均有职权介入监督。”谷辽海律师告诉记者。

新法还增加规定了对社会审计机构核查的具体范围。“由于很多国有金融机构及国有企业在海外或中国香港上市，为了提供符合国际会计准则的审计报告，与这些企业相关的审计工作主要由国际四大会计师事务所完成，这意味着四大的审计工作底稿也将向审计部门公开。”

“在前两年四大中曾爆出审计造假案，从这个角度来看，新法也增加了对四大的监管力度。”李军说，“此前，会计师事务所的主管单位是财政部，业务监督部门是中注协，今后，审计署也将成为会计师事务所另一个重要的监督管理部门。”

国有资源的非法处置有望被遏制

影响企业：参与过国有资源处置的所有企业，包括社会中介机构、国有资源的出售方及购买方等，其中土地方面国有资源的处理、银行不良贷款的处理等将是重点。

新法第三条规定，对于财政资金中未纳入预算管理的国有资源、国有资产的收入，各级政府审计部门有权对收入进行专项审计调查。

在业界看来，这一条非常具有针对性。“近年来我国国有资源的变卖、低价贱卖现象不断涌现，仅土地方面的国有资源遭遇非法处置的情形就非常严重，但无人监管。新法弥补了这个漏洞。”一位律师说，以后各级政府审计部门都有权进行审计调查。

“以我们近期处理的一起土地使用权争议案件为例，某市国有企业几年前因拖欠银行巨额贷款无力偿还，由银行将其资产交付某资产管理公司，该公司又将这笔债权作为不良资产，低价打包卖给了美国摩根士丹利公司。摩根士丹利公司随即成为这家国有企业的债权人。之后，摩根士丹利公司又将受让的债权转让给了某市房地产公司，前后不足三个月就净赚了近5000万元。而所谓的不良资产，实际上是处于黄金地段的国有划拨土地的使用权。”谷辽海律师说，事实上，此类债务转为股权，股权再行转让的现象非常普遍，其背后就是国有土地使用权的非法转让行为。

“倘若政府审计部门对此类收入的真实、合法和效益情况进行调查处理，相信会有效地防范国有资源的流失。”

据了解，针对各级国资委还不能对银行金融、土地、森林、矿山等国有财产行使监督管理的权力，新法也将这些内容一并纳入，保证了监管的全面性。

国有资产的监督管理有法可依

影响企业：国有企业以及与国有企业存在产权关系或业务关系的企业。

在企业界看来，新法不但对国有资源提供了有力的保护，同时也提供了对私营企业的保护路径及方法。

《中国经营报》2009年7月曾刊发文章《国资委“产权界定意见”走下“神坛”》独家报道了首宗国有资产的产权界定行政争议胜诉案件，但事实上，在大多数情况下，作为当事人一方的国资委，其出具的“产权界定函”在法院看来有着“法律上的效力”，所以涉及国有资产的产权界定案件往往是以民营企业的败诉告终。

然而，近年来逐渐增多的国资还是民资的产权界定案件背后，正是由于国有资产的监督管理体制不明晰。在这套体制下，各级政府国资委往往身兼数职，不仅是部分企业国有资产的代理人，也是这部分国有企业资产的监督人，还是“居中的裁判官员”。

另一方面，在面对当地企业之间的财产纠纷案件之际，为了回避行政机关直接当被告的问题，全国大部分的省市政府国有资产监督管理部门通常不是直接通过行政程序进行认定，而是委托社会中介机构由有关的会计师事务所进行资产界定，并出具相应的产权界定报告。

“这种迂回的做法往往让民营企业在面对法院时直接就处于劣势。”在首宗以国务院国资委为被告的案件中胜诉的谷辽海律师直言。

不过， 新法将有能力改变当前的这一现状，因为新法规定了审计机关对社会审计机构核查的权力。

【延伸阅读】 新法留下的问题

/屈丽丽

新《审计法实施条例》带来了足够的亮点与看点，新条例扩大了审计范围，增加了审计手段，这自然可以强化审计力度，但是另一方面，权力过大往往就意味着留下了寻租空间。比如，谁来监督审计署？条例虽然提供了内部监督和外部监督的机制，但却缺少常态化的监督部门。

据知情人士透露：“目前审计署的人员配备也不过1800多人，即使加上各地方政府的人，面对众多的各级国有企业，也会‘寡不敌众’，人员明显不足。同时由于地方审计机关的人员业务水平、觉悟程度参差不齐，对这些人员的监督问题也将逐渐浮出水面。如果没有一套根本性的机制，单纯靠行政复议或行政诉讼，很难打破既有的潜规则，最终审计的目标有可能会沦为寻租的手段。”

在多方采访调查中，我们发现有几个问题值得关注。

首先是在对“实际上拥有控制权”的认定上。

新法第二十条规定，审计机关对国有资产占控股地位或者主导地位的下列企业，依法进行审计监督：国有资本占企业资本总额50%以上的企业；国有资本占企业资本总额的比例不足50%，但是国有资产投资者实质上拥有控制权的企业。

一位地产企业负责人就这样质疑：“对于房地产开发企业来说，土地是企业的关键命脉，但国有土地使用权的出让及管理都控制在国家的相关部门手里，那么，这算不算控制权？”

其实这并不是一个复杂的法律难题。北京市辽海律师事务所高级律师谷辽海就介绍，根据司法实践，如果某部法律或行政法规对某个问题没有具体解释，而其他相关法律或行政法规对同样的问题有解释的，完全可以相互参照援引。倘若新法在立法时加上一句解释，可能相对而言就比较完善了，例如：“本条例所指的控股地位和国有股比例，参照我国《公司法》第二百一十七条的规定执行。” 《公司法》第二百一十七条对控股股东、实际控制人等做出了详细的解释。

其次，对于使用财政性资金的违法活动，究竟是由审计机关管辖，还是由财政部门管辖？

谷辽海律师表达过这样的忧虑，新法在管辖方面的列举内容，均属于《WTO政府采购协定》各成员政府采购制度的管辖范围，但却分别属于我国《招标投标法》和《政府采购法》的规范内容。这样一来，所出现的问题是，在法律的位界方面，新法能否与前述大法、两部上位法平起平坐呢？“举个例子来说，我国《政府采购法》所管辖的货物、工程和服务，使用的是财政性资金，如果出现违法活动的嫌疑，比如：格力政府采购案件，格力公司向审计机关举报的话，是否能够获得受理？”

再换一种思路，依照《招标投标法》的规定，各级政府的发改委有权对使用公共资金的工程采购活动进行监督，如果发生争议，例如“中国政府采购第一案”，原告是否也可以向中国审计署举报？审计署是否会受理？

“如果是联邦政府采购，美国政府责任署肯定会受理。”谷辽海律师说。

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