不要把农民进城看成是负担

不要把农民进城看成是负担 更新时间：2010-3-12 2:51:42 　　“我理想的城乡统筹是就业、社会保障、教育、医疗、土地等几项制度上农民不受歧视，他愿意来城市，可以获得平等工资和城市文明;城市的居民也可以去农村买房，周末去农村度假，告老还乡可以去农村种地，或到农村开农场，把技术和资金、人才引入农村。” ――蔡继明

在2010年全国两会上政协委员已经提交的大会发言中，有许多都与土地流转和城市化有关。

据测算，如果城市人口增加4.5亿，中国的消费品总额就可以增加87%，因为目前城乡人口消费有着3.3倍的差距。按2003～2007年城市人口与城市投资的增长比例，如果增加4.5亿城市人口，还必须增加200万亿元以上的投资。

全国政协委员、清华大学人文社会科学学院教授蔡继明接受本报记者专访时表示，建议在“十二五”期间把加快城市化进程作为国家的主导战略，并在未来作为基本国策，为中国经济的长期稳定可持续增长提供保障。

记者：今年您关于土地的提案共有9个，这些提案之间有怎样的逻辑联系?

蔡继明：土地制度的安排要根据什么原则，这是我所有提案的内在逻辑主线。我国“三农”问题的解决根本上要依赖于土地制度的改革，而整个经济社会的发展，也会遇到土地制度的瓶颈。土地制度改革不深化，各类矛盾都难以解决。对于如何安排，现在众说纷纭，但是需要大家共同遵循的原则，我在考察各地土地流转的过程中归纳出了一些。

例如，地租是土地所有权在经济上的实现，无论是级差地租还是绝对地租，都应该归土地所有者所有。国家要获得地租，首先应该通过合法合理的程序将土地收归国有。目前一些地方试行的城乡建设用地增减挂钩，实质上是将城市周边较优等的土地级差收益大部分转入政府，一部分转移给了偏远地区较劣等土地所有者，而土地所有者只得到了其中的一小部分。

我建议，增减挂钩不必通过国家征地方式实现，城市周边优等地所有者与偏远的劣等地所有者之间可以通过市场交换建设用地指标，从而使土地级差收益在他们之间公平分配，政府只需通过统筹城乡发展的规划加以协调，并提供农村建设用地市场交易的平台和法律保护。

记者：有关政策已经提出，要通过小城镇的发展来带动相关产业发展，您怎么看?

蔡继明：小城镇自己的产业基础很有限，怎么带动其他产业的发展?人口规模达到100万~200万的城市，才能带动周围产业的发展。如果没有产业，没有基础设施，没有人气，哪来的第三产业?

大量人口在向城市转移，在大城市里，门类齐全、高度配套、分工细致、功能明晰的第三产业才会有广阔的生存和发展空间。特别是日常利用频度较少的服务业，较特殊的服务业，在小城市和城镇根本无法生存，只有在大城市中才能得以发展。这就是服务业往往集中在大中城市的基本原因。

中国服务业增加值的67%是236个地级以上城市创造的。超大城市服务业增加值占其GDP的比重是52%、特大城市是46%、大城市42%、中等城市38%、小城市34%。

不仅如此，一般说来，高附加值的、为生产服务的、新兴的服务业，往往是与城市规模联系在一起的。这就是为什么在特大城市和大城市，金融保险、会计法律、信息服务等比较发达，博物馆、剧院、体育馆能比较集中的原因。

一般说来，一个小城镇，要有供水设施、垃圾处理设施、污水处理设施等城镇的基本基础设施，5万人口才是比较经济的规模。而2003年在我国20600个建制镇中，镇区人口在3万人以上的只有800个。

据淮河水资源局执法监督处一位负责人的测算：1万~2万人口的小城镇，如果要建设污染处理设施，加上配套管网等，总共大概需要5000万元，即人均5000元。而在100万~200万人口城市建设生活污染处理设施及配套，20亿可以做得比较好，不到小城镇人均成本的一半。

记者：您几年连续提出土地提案，今年与往年的提案相比有什么不同点?

蔡继明：对小城镇的问题，以前我可能是一味地反对，现在我有了新的认识。第一，小城镇当年遍地开花也出于无奈，有其客观必然性。因为土地一承包，原来农村的隐性失业就显现出来了，但城市的门是关的，进城要登记，又不让打工，后来让自带口粮。农民剩余劳动力的转移，必须自谋生路，所以乡镇企业是农民的创造。但是它们都集中在乡镇政府所在地，也就是小城镇。这是在计划经济二元结构没有破除的情况下的无奈之举。但几万个小城镇遍地开花，那是土地资源极大的浪费。

几千人的小城镇，没有下水道，供电、供气、供暖都成问题，第三产业不可能发展。它不是真正的城市化。只是解决剩余劳动力，让乡村工业化的城镇化。它的作用是迁就农村工业化的需要，就地转移，离土不离乡。

打破二元结构，应该着眼于就业制度，不能歧视农村，农村失业率比城市多，有效工时只有1/4，失业问题不能不考虑农民。

我在提案中提到，目前国家公布的失业率，只是城镇登记失业率，而没有反映包括7.2亿农民在内的全社会就业情况的指标。我的建议是政府应对覆盖全社会的就业或失业情况进行全面的统计，特别是要把包括进城农民工的失业率和滞留在农村的剩余劳动力都纳入到失业的统计范围，形成较为客观的宏观经济失业率指标，并按月向全社会发布。

而且，需要把一个城市的城市化水平、农村居民变市民占城市人口的比重、进城务工农民参加社会保险的比例、农民工进城落户的比重、农民工居者有其所的比重、农民工子女与本市居民子女享受同等受教育权利的比重、农民工与本市居民享受同等社会保障与医疗保障的比重等，列入各级政府及官员政绩考核指标体系。这样才能使加快城市化成为各级政府和官员追求政绩的自觉行动。

记者：您认为什么样的城市算大城市?

蔡继明：其实，二三线城市就是大城市。20万~50万人口是中等城市规模，100万~200万算是特大城市，200万以上就是超大城市。北京、上海、天津是XXXL级的超级大城市。

所谓加强小城镇发展，重点是建设好目前我国19234个建制镇中的1800多个县城即城关镇，把相当一部分县城发展成小城市，有条件的建成中等城市。绝不是笼统地发展所有建制镇，更不是盲目地发展数以万计的非建制镇。

在推进城市化发展的过程中，处在都市群中的小城镇，均可视为大城市的卫星镇来发展;而不处在都市群中的每一个县，最多选择交通条件较好，非农产业发展基础条件较好的一、二个镇，作为县域经济的次中心加以发展。建议用能形成2万人口聚集地作为小城镇加以规划发展的起码标准。

记者：您理想中的城乡统筹是什么样的?

蔡继明：我理想的城乡统筹是就业、社会保障、教育、医疗、土地等几项制度上农民不受歧视，他愿意来城市，可以获得平等工资和城市文明;城市的居民也可以去农村买房，周末去农村度假，告老还乡可以去农村种地，或到农村开农场，把技术和资金、人才引入农村。

记者：其实，长年在外打工的农民工已经不能再被视为农村剩余劳动力了。

蔡继明：对，他们是两栖的，这是个过渡形式。大家都在讨论民工荒，这是事实，最起码在一定时间和地区出现了。这对于民工来说是个好事，但是如果普遍出现，就是问题了，意味着农村的剩余劳动力消耗光了。

最近20年里，我们主要靠农村剩余劳动力的廉价成本，成本想要上升，就要转变产业结构，由劳动密集型产业向资本、技术密集型产业发展。政府应该未雨绸缪，不要等到民工荒普遍出现再产业转型。

2亿5千万农民工进城，并没有都变成城市居民。如果要是严格按真正享受城市待遇的要求来计算，恐怕40%多的城市化水平里会有水分。

所以问题关键是，还有多少人有待变成城市居民?民工荒就是这个原因。企业订单一减少，就把工人解雇了，春节人家回去就不回来了，因为来回迁徒的成本很高。如果农民工已经变成了城市人口，那么他即使失业了也不会回农村。他享受社会保障失业救济，有时间去找新的岗位，适应新的市场需要，培训自己，找到新的工作。农民工变成城市居民，就会变成城市就业的“蓄水池”，随着产业的繁荣和萧条来不断调剂。

记者：有人担心一下子增加这么多城市人口，政府的财政负担会比较重。

蔡继明：我们的财政收入还不够支撑这种支出吗?农民进城难道只是给政府增加负担?他们的贡献还买不下一份社会保障?为什么只让农民进城干活，他们的孩子却不管?现在城市的政府维持城市运作的成本太低，不解决农民工的各种社会保障。农民挣了钱也会消费，增加社会需求的。政府部门不应该认为农民进城就是负担。

我认为城乡统筹的理想目标应该是，85%的人口在城市，其中一半以上进入大城市。小城镇可以分布一些，但是人口不多。如果只有15%的人口在农村，那么18亿亩土地红线肯定没问题。以后必然还是有人种田，种的人也未必是农民。一旦种粮的人越来越少，城市人口增加，粮食需求增加，涨得比肉还贵，自然会有回流，或者城市人也可以去，工业企业家可以投资农业。

温总理说蛋糕的公平分配是政府的良知，这是很好的观点。但政府的良知和利益是否统一?中央政府的良知和地方政府的良知是否一致?有了法治，缺乏良知的人也必须守法，这才是硬约束。

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